Qualificazione giuridica dell’Enasarco e dei funzionari che esercitano funzioni pubbliche

(Nota VCS/396566 del 22/10/1997)

Ai Capi Ufficio Agli Ispettori di Vigilanza OGGETTO: Qualificazione giuridica dell’Enasarco e dei funzionari che esercitano funzioni pubbliche. Applicazione della legge 4 gennaio 1968 n. 15. In relazione ai quesiti posti da funzionari e impiegati circa gli effetti della avvenuta trasformazione giuridica dell’Ente sulla applicabilità della normativa in oggetto, il Servizio scrivente conferma le precedenti disposizioni volte ad assicurare la sostanziale continuità della precedente prassi amministrativa. Le argomentazioni che sostengono tale indirizzo si possono riassumere nel modo seguente:

1- Finalità e campo di applicazione della L. 15/68

1a  La norma si propone l’obiettivo di semplificare le procedure amministrative e di rendere meno oneroso il rapporto tra i cittadini e le pubbliche amministrazioni. A tal fine consente dichiarazioni sostitutive delle normali certificazioni (art. 2), dichiarazioni temporaneamente sostitutive (art. 3), dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà (art. 4). Le dichiarazioni di stato, nei limiti rigorosamente previsti agli art. 2 e 3, possono essere rese e sottoscritte “dinanzi al funzionario competente a ricevere la documentazione (omissis)… il quale provvede alla autenticazione delle sottoscrizioni con la osservanza delle modalità di cui all’art. 20 (art.4)” 1b Il campo di applicazione della norma deve intendersi nel senso più lato di pubblica amministrazione, come afferma la Circolare n. 778/8/8/1 del 21/X/1968 della P.C.M., la quale sostiene tra l’altro che “le norme predette, con tutte le semplificazioni in esse previste, sono operanti nei confronti tanto delle amministrazioni dello stato, centrali e periferiche, quanto delle regioni, degli enti locali, degli enti istituzionali e di qualsiasi altro ente di diritto pubblico, compresi gli enti pubblici economici. La menzionata circolare della P.C.M. chiarisce altresì che le norme in questione “non riguardano invece né i rapporti tra privati, anche se una delle parti sia esercente di una funzione pubblica (notaio) o concessionario di pubblici servizi, né la presentazione di atti e documenti all’autorità giudiziaria nell’espletamento delle funzioni giurisdizionali, per cui continuano ad osservarsi le disposizioni contenute nei codici o in leggi speciali”

2- Qualificazione giuridica della Fondazione ENASARCO e dei funzionari che esercitano una funzione pubblica

2a Circa la nuova qualificazione giuridica della Fondazione ENASARCO poco vi è da aggiungere, attualmente, alla definizione dell’art. 1 comma 1 dello Statuto, per il quale l’ENASARCO “…costituito con Regio Decreto 6 giugno 1939 n. 1305, e ridisciplinato con D.P.R. 4 agosto 1971 n. 756, è trasformato in Fondazione dotata di personalità giuridica di diritto privato, incaricata di pubbliche funzioni a norma dell’art. 38 della Costituzione, con autonomia gestionale, organizzativa e contabile, ai sensi della legge 24 dicembre 1993, e del decreto legislativo 30 giugno 1994 n. 509”. L’art. 2, commi 1 e 2, indica gli scopi istituzionali, rispetto ai quali si definisce la funzione pubblica svolta dalla Fondazione, restando esclusa ogni altra attività (di natura privatistica) da intendersi come attuata in modo strumentale. 2b Che la qualificazione giuridica sia essenzialmente di tipo pubblicistico è confermato dalla recente sentenza n. 248/97 della Corte Costituzionale, la quale, nel merito, ha stabilito che la trasformazione degli Enti previdenziali da pubblici a privati (d. lgt.vo 509/94) ” ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza”, ancorché la predetta trasformazione abbia comportato “una modifica degli strumenti di gestione e una differente qualificazione giuridica dei soggetti”. 2c Sullo stesso argomento e in modo uniforme si era anche espressa in precedenza la Corte dei Conti – Sezione del Controllo sulla gestione finanziaria degli Enti (Determinazione n. 49/95 del 23 ottobre 1995). Pronunciandosi su alcuni aspetti interpretativi del decreto legislativo 509/94, la Corte dei Conti afferma infatti che “se il richiamo operato dal decreto legislativo n. 509 agli articoli 12 e seguenti del Codice Civile potrebbe essere interpretato come una precisa volontà del legislatore di ricondurre la regolamentazione degli enti nell’area della disciplina dettata per le persone giuridiche di diritto privato, il complesso delle altre disposizioni in esso contenute sembra, al contrario, delineare una figura di Ente, che, pur nell’assunzione della nuova forma privatistica, conservi peculiari connotazioni pubblicistiche con il conseguente perdurare assoggettamento a talune disposizioni normative che variamente ne condizionavano l’organizzazione, il funzionamento e la gestione”. Ancora più esplicita è la successiva affermazione, secondo la quale “la privatizzazione non avrebbe, pertanto, modificato la posizione di tali Enti che, pur definiti privati, continuano ad essere titolari di poteri e posizioni soggettive non giustificabili in fattispecie privatistiche”. La sezione ritiene, per altro, che indipendentemente da ogni possibile soluzione del problema della natura giuridica dei nuovi Enti, il decreto legislativo abbia tracciato una significativa linea di distinzione in ordine alla specifica natura della loro attività. A mente del predetto decreto deve considerarsi, infatti, sicuramente pubblica e quindi retta dal diritto pubblico, la ” attività istituzionale” dell’Ente, cioè lo scopo ultimo della sua azione. Per converso, deve considerarsi privata e quindi, di regola, assoggettata alla disciplina privatistica l’attività strettamente strumentale preordinata al perseguimento di tale scopo. 2d Vi è da evidenziare, inoltre, che circa la qualificazione giuridica del pubblico ufficiale è intervenuta la nuova definizione della legge 26 aprile 1990n. 86 che, in sede di modifica dell’art. 357 c.p. ha inteso privilegiare la natura oggettivamente pubblicistica delle funzioni esercitate, in luogo del rapporto soggettivo di impiego con lo Stato od altro Ente pubblico. 2e Sulla base di questa ultima considerazione il Ministero del Lavoro – Direzione Generale della Previdenza e Assistenza Sociale, in data 23 febbraio 1996, rispondeva ad un quesito posto dal Presidente dell’INPGI in ordine ai poteri ispettivi dei funzionari degli Enti privatizzati ex legge 509/94. L’Organo di Vigilanza affermava al riguardo che i poteri ispettivi previsti dalla legge 638/83 sono estesi a tutti gli Enti gestori di forme obbligatorie di previdenza, in quanto è preminente “la natura delle funzioni degli Enti piuttosto che la natura giuridica degli Enti stessi”. 2f Di analogo tenore è la Circolare del Ministero del Tesoro – Ragioneria Generale dello Stato – VI Divisione che, in data 2 marzo 1996, esponeva agli Enti privatizzati le linee guida per la redazione del bilancio. Nel contesto della Circolare si afferma, tra l’altro, che “resta sicuramente di rilevanza pubblica l’attività istituzionale dell’Ente, e cioè lo scopo ultimo della sua azione, mentre deve considerarsi perfettamente privata, e quindi di regola assoggettata alla disciplina privatistica, l’attività meramente strumentale al conseguimento di tale scopo”. Pertanto si raccomanda di attenersi, nella applicazione della normativa in oggetto, alla seguente linea di indirizzo: la qualificazione giuridica a ricevere e ad autenticare le attestazioni di stato, come previsto dalla legge 4 gennaio 1968 n. 15, è riconosciuta ai funzionari della Fondazione ENASARCO che esercitano le funzioni istituzionali previste dallo Statuto, art. 2, commi 1 e 2. La medesima qualificazione è esclusa per tutte le altre funzioni svolte da strutture, funzionari ed impiegati, non rientranti tra quelle di scopo.